740年（天平12年）の藤原広嗣の乱ののち、聖武天皇は恭仁京（現在の京都府木津川市加茂町付近）に移り、742年（天平14年）には近江国甲賀郡紫香楽村に離宮を造営してしばしば行幸した。これが紫香楽宮である。
翌743年（天平15年）10月、天皇は紫香楽の地に盧舎那仏を造営することを発願した。これは恭仁京を唐の洛陽に見立て、その洛陽と関係の深い龍門石窟の盧舎那仏を紫香楽の地で表現しようとしたものとみられる。12月には恭仁宮の造営を中止して、紫香楽宮の造営が更に進められた。
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